PL dos jogos de azar aguarda definição no Senado Federal – Foto: Kaysha/Unsplash
O Projeto de Lei nº 2234/2022, que prevê a legalização dos jogos de azar no Brasil, está parado no Senado Federal desde dezembro de 2024. A proposta que começou a tramitar no Congresso Nacional ainda em 1991, conhecida como PL dos jogos de azar, não tem data prevista para votação.
De acordo com o decreto-lei nº 3688, de 1941, os jogos de azar são atividades em que “o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte”.
Estão incluídos bingo e cassinos, jogo do bicho e apostas em corridas de cavalo, que permanecem proibidos no país desde 1946. O crescimento das apostas online motivou o poder Legislativo a rever um projeto sobre legalização dos jogos de azar no Brasil apresentado na Câmara dos Deputados sobre o tema, em 1991.
Por um lado, os defensores do projeto de legalização dos jogos de azar no Brasil argumentam que, mesmo com a proibição, os estabelecimentos operam na clandestinidade. Nesse cenário, a legalização dos jogos de azar no Brasil poderia coibir práticas ilegais associadas, como lavagem de dinheiro, e aumentaria a arrecadação da administração pública.
Por outro lado, os críticos da proposta de legalização dos jogos de azar no Brasil alertam para o impacto na saúde da população devido ao vício nas apostas. Além do custo social, outro argumento contrário à legalização dos jogos de azar no Brasil é que são contrários aos bons costumes – um dos motivos que levou à proibição dos cassinos.
Histórico da proibição
Roleta, dados e cartas de baralho. Essas foram as primeiras formas de jogos de azar que chegaram ao país junto com os europeus, por volta de 1600. Duzentos anos depois, há registros das primeiras casas de apostas com corridas de cavalos, modalidade que se tornou rapidamente popular entre os ricos.
Em 1892, o barão João Batista Viana Drummond criou o famoso “jogo do bicho”. Administrador de um zoológico no Rio de Janeiro, João Drummond distribuía um bilhete com a imagem de um animal para cada ingresso comprado. Ao final do dia, um sorteio determina o animal premiado entre os 25 possíveis e o vencedor levava para casa o equivalente a 20 vezes o valor da entrada do zoológico.
Durante esse período do Brasil império, os cassinos eram proibidos, mas não havia fiscalização e aplicação de pena clara. O primeiro passo para a legalização dos jogos de azar no Brasil aconteceu em 1920, já na República, quando o presidente Epitácio Pessoa permitiu a instalação de cassinos em áreas turísticas, como estâncias balneárias, climáticas e de águas.
Época de ouro dos cassinos
No entanto, era comum os estabelecimentos serem obrigados a fechar as portas por decisões de juízes, leis estaduais e decretos presidenciais. Foi no governo de Getúlio Vargas, em 1934, que ocorreu provisoriamente a legalização dos jogos de azar no Brasil.
Os anos 1930 e 1940 são considerados a época de ouro dos cassinos, quando mais de 70 estabelecimentos funcionavam em território nacional. O Rio de Janeiro, capital federal na época, reunia os cassinos mais famosos. Os visitantes não se restringiam aos salões de apostas, visto que os locais eram centros de entretenimento, com restaurantes, bares, salões de baile e teatros. No final dos anos 1930, Carmen Miranda era a grande estrela dos cassinos.
Na capital carioca, os principais eram os cassinos da Urca, Atlântico e Copacabana Palace. O Quitandinha, em Petrópolis (RJ), e o Palace, em Poços de Caldas (MG), eram reconhecidos como estabelecimentos luxuosos.
Salão do cassino Quitandinha, em Petrópolis (RJ) – Foto: Acervo IBGE
Proibição dos jogos de azar no Brasil
A jogatina teve fim com o decreto-lei assinado em abril de 1946 pelo general Eurico Gaspar Dutra, presidente do Brasil na época. Após ser ministro da Guerra, Dutra sucedeu Getúlio na presidência e, três meses após assumir o cargo, determinou o fim da legalização dos jogos de azar no Brasil.
O documento do governo Dutra descreve os seguintes fatores como determinantes para decretar o fim da prática ou exploração de jogos de azar em todo o território nacional:
“Considerando que a repressão aos jogos de azar é um imperativo da consciência universal; (…) Considerando que a tradição moral jurídica e religiosa do povo brasileiro é contrária à prática e à exploração e jogos de azar; Considerando que, das exceções abertas à lei geral, decorreram abusos nocivos à moral e aos bons costumes; (…).”
Assim, a moral e os bons costumes determinaram um papel importante para a proibição dos jogos de azar no Brasil. O documento é considerado a principal legislação vigente sobre o tema, sendo que algumas modalidades possuem regulamentação complementar que permite a prática em situações específicas.
Contravenção penal é diferente de crime
O documento publicado por Eurico Dutra retomou a punição para exploração e a prática de jogos de azar prevista no art. 50 do decreto-lei 3.688/41, que estabelece prisão simples de 3 meses a 1 ano aos infratores.
O enquadramento como contravenção penal permite a aplicação de procedimento criminal simplificado, que torna possível a realização de acordos entre o ofensor e o Estado. Outra implicação da contravenção penal é que a responsabilidade criminal recai sobre a pessoa física. Ou seja, os administradores dos estabelecimentos são punidos pela lei.
Avanço do Projeto de Lei nº 2234/2022
A legalização dos jogos de azar no Brasil retornou ao debate público com a aprovação do PL dos jogos de azar na Câmara dos Deputados. A proposta havia sido apresentada pelo deputado Renato Vianna (PMDB-SC), em 1991.
O documento inicial apresentado pelo parlamentar é focado especificamente no jogo do bicho, modalidade de jogo de azar que se tornou popular em todo país. De acordo com Vianna, a contravenção penal resiste à repressão estatal e gera prejuízos ao Estado. A legalização dos jogos de azar no Brasil, de acordo com o proponente, deve gerar recursos para obras de interesse social.
Em 1995, foram apensados ao PL 442/1991 – número do projeto sobre legalização de jogos de azar no Brasil na Câmara dos Deputados -, mais três propostas sobre jogos de azar. A proposta chegou a ser encaminhada ao Plenário, mas não foi apreciada. Desde então, outros projetos de lei similares foram incorporados à proposta inicial do deputado Renato Vianna.
Após duas décadas na gaveta, o deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP) solicitou a criação de uma comissão especial para avaliar o projeto de legalização dos jogos de azar no Brasil. Durante os trabalhos da comissão, os parlamentares realizaram audiências públicas com especialistas, empresários e representantes da sociedade civil. Em 2016, a comissão especial aprovou o parecer do relatório e a matéria foi para o Plenário da Câmara.
A votação, no entanto, demorou mais seis anos para ocorrer. Em março de 2022, os deputados aprovaram o PL 442/91 e enviaram o documento para o Senado. O documento sancionado concede licenças permanentes ou temporárias para explorar a atividade de jogos de azar, incluindo bingo, cassinos, jogo do bicho e apostas esportivas.
Para aprovar o relatório em questão, os parlamentares votaram o tema em destaques. Ou seja, os deputados concordaram com um texto base e avaliaram separadamente os trechos em discordância. Os principais pontos de atrito foram em relação à tributação prevista para a legalização dos jogos de azar no Brasil.
Relator do PL dos jogos de azar na Câmara, dep. Felipe Carreras (PSB-PE) – Foto: Deliberação de Vetos. Dep. Felipe Carreras PSB-PE
Além da tributação, parte dos deputados protestaram contra o encaminhamento da matéria para o Senado. O então líder do governo, deputado Ricardo Barros (PP-PR), afirmou que o presidente Jair Bolsonaro vetaria o projeto de legalização dos jogos de azar no Brasil se ele fosse aprovado pelo Senado.
Senado adia votação do projeto
No Senado Federal, as propostas legislativas aprovadas na Câmara dos Deputados ganham um novo número de identificação. Neste caso, o PL dos jogos de azar passou a se chamar formalmente PL nº 2.234/2022. Em junho de 2024, após passar pela CCJ (Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado), a proposta chegou ao Plenário.
O PL 2.234/22 entrou na ordem do dia para votação, em 4 de dezembro de 2024. No entanto, o relator da matéria, o senador Irajá (PSD-TO), retirou o projeto de lei sobre a legalização dos jogos de azar no Brasil da pauta por falta de consenso entre os parlamentares.
Relator do PL da legalização dos jogos de azar no Brasil, senador Irajá (PSD-TO) – Foto: Andressa Anholete/Agência Senado
A pressão por mais discussão sobre a legalização dos jogos de azar no Brasil levou ao adiamento da apreciação da matéria. O então presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), confirmou que a votação do PL dos jogos de azar poderia ocorrer somente no próximo ano, de acordo com as decisões da nova Mesa Diretora que seria indicada em 2025.
Outros PLs sobre jogos de azar
Outras tentativas de legalização dos jogos de azar no Brasil ocorreram paralelamente, como a proposta apresentada pelo senador Ciro Nogueira (PP-PI), em 2014. Na época, a legalização dos jogos de azar no Brasil era estudada pelo governo de Dilma Rousseff (PT), que buscava ampliar a arrecadação federal.
Assim, Ciro Nogueira (PP-PI), que integrava a base do governo, apresentou um projeto de lei para a legalização dos jogos de azar no Brasil. Após chegar ao Plenário do Senado Federal, a proposta foi arquivada definitivamente em 2022. A principal tentativa de legalização dos jogos de azar no Brasil continua sendo o PL dos jogos de azar, apresentado na Câmara em 1991.
Modalidades na legalização dos jogos de azar no Brasil
A legalização dos jogos de azar no Brasil em discussão no Senado possui regras específicas para cada modalidade. O projeto de lei 2.234/22 prevê a liberação de jogos de cassino, jogo do bicho, jogos de bingo, jogos de videobingo, jogos online e apostas em corridas de cavalo, conhecido como turfe.
As casas de apostas esportivas, chamadas de Bets, foram regulamentadas no início de 2025. Em razão do apostador saber o prêmio antes da aposta e poder acompanhar o seu prognóstico em eventos esportivos, a legislação para apostas de quotas fixas foi elaborada paralelamente à legalização dos jogos de azar no Brasil.
Cassinos
Caso a legalização dos jogos de azar no Brasil ocorra conforme o texto do PL 2.234/22, os cassinos poderão se instalar em em polos turísticos ou em complexos integrados de lazer. Ou seja, resorts e hotéis de alto padrão com pelo menos 100 quartos, além de restaurantes, bares e locais para reuniões e eventos culturais.
De acordo com o texto, haverá um limite de um cassino por estado e no Distrito Federal (DF). São Paulo, que poderá ter até três cassinos, e Minas Gerais, Rio de Janeiro, Amazonas e Pará, que poderão ter até dois, são exceções devido ao tamanho da população.
Além disso, as embarcações marítimas também poderão operar cassinos. Ao todo, serão permitidos dez cassinos em navios fluviais, desde que disponham de pelo menos 50 quartos, em todo o país.
Bingos
O funcionamento permanente de casas de bingo será permitido em locais específicos, abrangendo tanto a tradicional cartela quanto as versões eletrônica e de videobingo. Cada município poderá contar com uma casa de bingo, sendo que nas cidades populosas será autorizado um estabelecimento a cada 150 mil habitantes.
Além disso, os municípios e o Distrito Federal poderão operar jogos de bingo em estádios com capacidade mínima de 15 mil pessoas, desde que a exploração não seja eventual, ou seja, com atividade contínua.
Jogo do Bicho
A legalização dos jogos de azar no Brasil também deve incluir o jogo do bicho. O documento propõe apenas uma pessoa jurídica para cada grupo de 700 mil habitantes, considerando os estados e o Distrito Federal.
No caso específico de Roraima, estado cuja população é inferior a esse número conforme o Censo de 2022, será excepcionalmente autorizada a instalação de uma única operadora do jogo.
Apostas
As apostas em corridas de cavalo ficarão sob responsabilidade de entidades de turfe devidamente credenciadas pelo Ministério da Agricultura.
Essas mesmas entidades poderão obter autorização para operar jogos de bingo e videobingo, desde que esses jogos ocorram no mesmo espaço onde são realizadas as atividades do turfe.
Máquinas e caça-níqueis
A proposta legislativa também trata da regulamentação do aluguel de máquinas de jogos, exigindo o registro oficial de todos os equipamentos junto ao poder público, além da realização de auditorias periódicas.
Quanto à divisão dos lucros obtidos por meio das máquinas de jogos e apostas, a receita bruta – calculada a partir da diferença entre o valor total apostado e os prêmios pagos – será repartida na proporção de 40% para a empresa locadora das máquinas e 60% para o estabelecimento que explora o bingo ou cassino.
Expectativa de arrecadação e criação de empregos
O relator do PL que propõe a legalização dos jogos de azar no Brasil, senador Irajá, apresentou estimativas de R$ 100 bilhões de investimento no setor, com arrecadação anual de R$ 22 bilhões e geração de cerca de 1,5 milhão de empregos diretos e indiretos. Segundo Irajá, os jogos de azar movimentaram clandestinamente um valor entre R$ 14,3 bilhões e R$ 31,5 bilhões em 2023.
Criação de tributos
A proposta que visa a legalização de jogos de azar no Brasil estabelece um novo modelo de arrecadação e fiscalização, com a criação de tributos específicos e regras voltadas à redistribuição desses recursos. Entre as novidades está a cobrança de 20% de Imposto de Renda sobre os prêmios pagos aos apostadores, sempre que os valores forem iguais ou superiores a R$ 10 mil.
Um dos tributos criados é a Tafija (Taxa de Fiscalização de Jogos e Apostas), de pagamento trimestral. Os valores variam conforme o tipo de operação: R$ 600 mil para cassinos, R$ 300 mil para plataformas de jogos on-line e R$ 20 mil para bingos, operadores do jogo do bicho e entidades que organizam corridas de cavalo. Toda a arrecadação será recolhida ao Tesouro Nacional.
Outra fonte de receita prevista é a Cide-Jogos (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), que incidirá sobre a receita bruta das operadoras – definida como a diferença entre o valor total apostado e os prêmios pagos. A alíquota pode chegar a até 17%, com possibilidade de redução por decisão do Executivo federal.
Os recursos obtidos com a Cide serão distribuídos entre diferentes áreas. Os fundos de participação dos estados e municípios receberão, cada um, 16% do total arrecadado. Já a Embratur ficará com 12%, enquanto 10% serão destinados a programas voltados ao esporte e outros 10% ao Fundo Nacional da Cultura. O percentual restante será direcionado a iniciativas diversas, incluindo prevenção ao vício em jogos, investimentos em saúde, segurança pública, proteção animal, financiamento estudantil, apoio a áreas atingidas por desastres naturais e ao Fundo Nacional da Criança e do Adolescente.
Resistência religiosa e moral
Como visto, a resistência moral foi um fator central no decreto-lei do presidente Eurico Dutra que proibiu os cassinos em 1946. Na época, a decisão pegou parte da sociedade de surpresa. Outra parcela, no entanto, aguardava pela restrição aos jogos de azar.
A então primeira-dama, Carmela Leite Dutra, também conhecida como Santinha, é apontada como uma das influências sobre o presidente para tomar a decisão contrária aos cassinos. Apesar de não ocupar um cargo na estrutura estatal, Santinha era católica fervorosa e mantinha contato com associações e com políticos influentes. Desde então, moral e religião pesam no debate sobre os jogos de azar.
Líderes religiosos contrários à legalização dos jogos de azar no Brasil
Após aprovação da legalização dos jogos de azar no Brasil por parte da Câmara dos Deputados, lideranças evangélicas, como o pastor Silas Malafaia, mobilizaram-se contra a proposta. A preocupação era que a legalização dos jogos de azar no Brasil poderia acarretar problemas sociais, como endividamento da população, vícios relacionados aos jogos, golpes cibernéticos, lavagem de dinheiro e exploração de vulnerável.
Em 2024, o “Grupo Aliança”, composto por mais de dez representantes religiosos, incluindo pastores, bispos e apóstolos, divulgou um manifesto expressando preocupação com os impactos negativos da legalização dos jogos de azar no Brasil. Assinaram o documento os pastores Silas Malafaia, Samuel Câmara, Abe Uber e Marcos Galdino; os bispos Robson Rodovalho e Abner Ferreira; e os apóstolos Cesar Augusto, Estevam Hernandes e Renê Terra Nova.
O papel das bancadas no Congresso
No Congresso Nacional, os parlamentares não se organizam apenas por partidos. Na hora de uma votação importante, o presidente da sigla pode orientar determinado voto para os filiados, mas essa sugestão nem sempre é acatada pelo parlamentar.
Conforme as alianças políticas e interesses nacionais, formam-se também blocos temáticos suprapartidários. Uma das maiores bancadas do Congresso é a Frente Parlamentar Evangélica, que conta com 246 deputados e 26 senadores. Repercutindo o posicionamento das lideranças religiosas, a bancada evangélica foi instruída a votar contra o PL dos jogos de azar.
Coordenador da bancada evangélica em 2022, deputado Sóstenes Cavalcante (PL-RJ) – Foto: Marina Ramos / Câmara dos Deputados
Na votação da matéria na Câmara dos Deputados, em 2022, o placar foi apertado. Para a aprovar o texto-base do projeto, 246 deputados foram a favor e 202 foram contrários, além de três abstenções. Apesar da orientação da Frente Parlamentar Evangélica para votar de forma contrária à proposta, integrantes da frente foram favoráveis à legalização dos jogos de azar no Brasil. A deputada federal Adriana Ventura (Novo-SP), por exemplo, atendeu à orientação do seu partido em detrimento à da bancada evangélica.
Recentemente, em junho de 2024, o atual presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva (PT), afirmou que sancionará a legalização dos jogos de azar no Brasil se for aprovada pelo Congresso Nacional. Em entrevista à Rádio Meio Norte, o presidente disse que, se houver acordo entre os partidos políticos, “não tem porque não sancionar”.
No entanto, na votação da Câmara dos Deputados, o PT (Partido dos Trabalhadores) orientou sua bancada para votar contra a legalização dos jogos de azar no Brasil. No total, 37 petistas foram contrários ao PL dos jogos de azar, enquanto apenas o deputado federal Rubens Pereira Jr. (PT-MA) votou sim para a legalização dos jogos de azar no Brasil.
Situação atual no Senado
No Senado Federal, a matéria passou pela CCJ e aguarda votação em Plenário. Na oportunidade em que esteve na ordem do dia, no fim de 2024, a matéria foi retirada de pauta por falta de consenso sobre as consequências da legalização dos jogos de azar no Brasil.
O senador Eduardo Girão (Novo-CE), por exemplo, tem uma posição diferente da sua colega de partido e da bancada evangélica, a deputada Adriana Ventura. Enquanto ela votou a favor da proposta na Câmara, Girão discursou diversas vezes no Senado contra o PL e apresentou voto separado contrário à legalização dos jogos de azar no Brasil por destruir famílias e endividar a população.
A estimativa de geração de emprego e de aumento de arrecadação, informada pelo relator da matéria, senador Irajá, também foi ponto de questionamento por parte dos seus colegas. De acordo com documento obtido pela CNN, o Ministério de Planejamento e Orçamento emitiu uma nota contestando as projeções anunciadas. Além disso, o órgão pondera que o ganho de arrecadação da legalização dos jogos de azar no Brasil ocorrerá em detrimento à de outros setores que onera menos o Estado. Por fim, o órgão também alerta para o custo para monitorar as atividades dos cassinos, bingos e apostas.
Devido à pressão dos parlamentares, o senador Irajá pediu para retirar a proposta de legalização dos jogos de azar no Brasil da pauta de votação. A senadora Eliziane Gama (PSD-MA), do mesmo partido do relator, solicitou três oitivas nas comissões de Assuntos Econômicos, Assuntos Sociais, e de Segurança Pública, além de pedir o arquivamento do projeto de lei.
Em razão das eleições no Congresso Nacional em fevereiro deste ano, a legalização dos jogos de azar no Brasil ficou parada à espera da definição de uma nova mesa diretora. O encarregado de estabelecer uma nova data para apreciar os requerimentos apresentados é o novo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União Brasil-AP). Antes de assumir a cadeira, ele ocupava a presidência da CCJ quando o colegiado aprovou o PL 2.234/22.
